RDC – La dette publique intérieure ou la faillite éthique de l’État

Ancien Coordonnateur intérimaire du Mécanisme National de Suivi, chargé de la préparation et du suivi des réformes. Avec un encours de la dette publique intérieure qui s’élevait à 6, 02 milliards de dollars américains au troisième trimestre 2025, la République démocratique du Congo fait face à une question qui dépasse les contraintes de trésorerie ou les exigences des partenaires financiers. Les chiffres de la dette intérieure du pays sont connus, mais se pose avec acuité le problème des critères selon lesquels l’État choisit de payer ses créanciers.

La tyrannie des volontés particulières
La pratique actuelle révèle que les paiements sont exécutés selon « l’ordre de grandeur » des sommes dues, selon la politique variable d’un ministre des Finances à l’autre, et des négociations obscures avec des agents intermédiaires qui prospèrent dans les zones grises de l’administration. Derrière chaque créance impayée se cachent pourtant des PME asphyxiées, des entrepreneurs qui ont cru en la parole de l’État, des veuves et des héritiers contraints d’attendre des années, parfois après la mort du créancier initial, ce qui fait de la dette intérieure une question d’éthique, d’équité et de justice distributive. Comme le rappelait Montesquieu, la liberté politique commence lorsque les hommes sont gouvernés par des lois plutôt que par des volontés particulières, et comme l’enseigne John Rawls avec son voile d’ignorance, une société juste est celle dont les règles seraient acceptées par tous si personne ne connaissait à l’avance sa place dans la hiérarchie des créanciers. Face à cette situation, c’est l’idée même d’État de droit qui est en cause, et c’est pourquoi la philosophie politique, de Hegel à Hans Jonas, nous invite à interroger la nature de ce rapport entre l’État et ses créanciers, entre la parole donnée et la parole tenue.

Dans les débats récents consacrés à la dette intérieure de la République démocratique du Congo, deux affirmations retiennent particulièrement l’attention : la première est que le paiement de la dette intérieure s’effectuerait selon un critère d’« ordre de grandeur », c’est-à-dire selon le montant des créances ; la seconde est que « chaque ministre des Finances a sa politique ». Ces deux affirmations révèlent une philosophie implicite de l’action publique, et traduisent une manière de concevoir la relation entre l’État et les citoyens. Elles nous obligent à poser une question que les techniciens évitent : qu’est-ce qu’une dette publique dans un État moderne ?

La dette comme fondement de la confiance publique
La plupart des débats abordent cette question sous l’angle budgétaire, en évoquant la trésorerie, les contraintes macroéconomiques, les engagements internationaux, la certification des créances ou les équilibres financiers, et toutes ces considérations sont évidemment légitimes. Mais elles ne doivent pas faire oublier le fait essentiel que la dette publique ne peut se résumer à des listes tenues par la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP).

La dette publique est la trace d’une parole donnée, la matérialisation d’un engagement pris par l’État envers un citoyen, une entreprise ou une institution, et elle est, en définitive, une question de confiance. Or la confiance constitue le premier capital d’un État. On parle souvent des ressources minières de la RDC, du cuivre, du cobalt, de l’or ou du coltan, mais le premier actif d’un État n’est pas sa géologie ni aucune de ses ressources naturelles : c’est la crédibilité de sa signature. Lorsqu’un entrepreneur accepte d’exécuter un marché public, lorsqu’un fournisseur livre des biens à l’administration ou lorsqu’un citoyen obtient la reconnaissance d’un droit devant les tribunaux, tous font confiance à la parole de l’État. Et lorsque cette confiance s’érode, c’est l’ensemble de l’édifice économique qui vacille.

La dépendance par la dette
L’argument avancé par les gestionnaires de la dette pour justifier le paiement selon l’ordre de grandeur paraît à première vue pragmatique, puisqu’il s’agirait de gérer les contraintes de trésorerie, de réduire certaines catégories de dettes ou de répondre à des impératifs de politique économique. Cependant, derrière cette rationalité apparente se cache une question beaucoup plus fondamentale : selon quel principe de justice décide-t-on qu’une dette sera payée avant une autre ? La question est simple, mais la réponse l’est beaucoup moins. Dans toute société démocratique, la règle doit précéder la décision, les citoyens doivent connaître à l’avance les critères qui gouvernent l’action publique, et l’administration ne peut distribuer les avantages ou les charges selon des préférences variables. Elle doit agir conformément à des principes impersonnels. Or le critère de l’ordre de grandeur est précisément l’inverse d’un principe de justice, car il constitue un choix administratif, voire politique, déguisé en nécessité technique.

La justice distributive, depuis Aristote jusqu’à John Rawls, exige que des situations comparables soient traitées selon des critères universels, et rien ne permet de démontrer qu’une créance de 500 000 dollars mérite davantage d’attention qu’une créance de 50 000 dollars contractée plusieurs années auparavant, pas plus qu’une dette récente devrait être honorée avant une dette plus ancienne. Le paiement selon l’ordre de grandeur introduit ainsi une sélectivité par la puissance, favorise mécaniquement certains acteurs au détriment d’autres, et transforme le temps, qui devrait être un facteur de justice, en perception arbitraire. Plus grave encore, cette logique modifie la nature même de la relation entre l’État et ses créanciers, car dans un État de droit, le créancier attend l’exécution normale d’une obligation, tandis que dans un système dominé par la discrétion administrative, il attend une décision favorable. Cette différence est fondamentale, car dans le premier cas il est titulaire d’un droit, tandis que dans le second il devient demandeur d’une faveur.

Dès lors, le gouvernement ne gère plus une dette intérieure mais des relations de dépendance. Le créancier ne sait jamais quand il sera payé, il ignore les critères réels qui détermineront le sort de son dossier, et il lui faut solliciter, relancer, patienter, rechercher des appuis ou espérer qu’une future politique ministérielle lui sera favorable, si bien que le droit s’efface progressivement devant l’attente. Cette situation est incompatible avec l’idéal moderne de l’administration publique. Montesquieu rappelait que la liberté politique commence lorsque les hommes sont gouvernés par des lois plutôt que par des volontés particulières, Max Weber voyait dans l’impersonnalité administrative l’une des grandes conquêtes de l’État moderne, et Hegel considérait quant à lui que l’État devait incarner l’universel et non la somme des intérêts particuliers. À la lumière de ces principes, la formule selon laquelle « chaque ministre des Finances a sa politique » apparaît profondément problématique.
Une dette publique n’appartient pas au ministre, elle n’appartient même pas au gouvernement, elle appartient à l’État, et l’État moderne repose précisément sur le principe de continuité : les gouvernements passent, les obligations demeurent ; les majorités changent, les engagements subsistent. Si chaque ministre dispose de sa propre politique de paiement, cela revient à soumettre les droits des créanciers aux alternances gouvernementales ou administratives, à introduire une forme de tyrannie du présent dans laquelle chaque équipe gouvernementale se considère responsable de ses propres priorités mais beaucoup moins des engagements hérités du passé.
Une telle conception affaiblit grandement la valeur de la signature publique. La Direction Générale de la Dette Publique, qui est pourtant l’organe-conseil du gouvernement en matière d’endettement public et qui a pour mission de gérer la dette publique tant intérieure qu’extérieure, d’élaborer et de proposer au gouvernement la politique nationale d’endettement, et d’assurer le service des emprunts intérieurs et extérieurs, se trouve ainsi placée dans une position délicate. Elle dispose des outils techniques pour certifier les créances, mais elle ne maîtrise pas les critères politiques qui président à leur paiement effectif. Les chiffres publiés par la DGDP donnent d’ailleurs la mesure du phénomène : au troisième trimestre 2025, l’encours de la dette publique s’élevait à 15,1 milliards USD, dont 6 milliards USD de dette intérieure, et à fin juin 2025, le stock de la dette atteignait 13,1 milliards USD, dont 4,1 milliards pour la dette intérieure. Ces montants considérables, qui pèsent sur des milliers d’entreprises et de citoyens, sont pourtant apurés selon des critères qui restent largement opaques.

Les victimes oubliées de la technocratie financière
L’une des caractéristiques les plus frappantes des débats sur la dette intérieure est leur caractère profondément abstrait. On y parle de stocks de dettes, d’enveloppes budgétaires, de certifications, de décotes ou de soutenabilité financière, on y manipule des colonnes de chiffres et des tableaux de bord, mais derrière chaque ligne comptable se cache une réalité humaine que les tableurs Excel ne mesurent pas. Ils ne mesurent pas les faillites, ils ne mesurent pas les emplois détruits, ils ne mesurent pas les familles plongées dans l’incertitude, ils ne mesurent pas les opérateurs économiques décédés avant d’avoir obtenu le paiement de ce qui leur était dû, ils ne mesurent pas les veuves contraintes d’entamer un interminable parcours administratif pour faire reconnaître une créance héritée de leur conjoint.

L’éthique de la responsabilité développée par Hans Jonas nous enseigne précisément que les institutions doivent être évaluées à partir de leurs conséquences humaines, et qu’une décision n’est pas seulement juste parce qu’elle respecte une procédure ; elle l’est lorsqu’elle prend en compte ses effets sur les personnes les plus vulnérables. Or qui supporte réellement le coût du retard de paiement ? Certainement pas l’administration, certainement pas les ministères, certainement pas les décideurs publics. Le coût est supporté par ceux qui disposent des marges de manœuvre les plus faibles : les PME, les entrepreneurs locaux, les fournisseurs nationaux, les retraités, les héritiers et les familles. Pour une grande entreprise disposant de réserves financières importantes, un retard de paiement constitue une difficulté ; pour une PME, il peut représenter une question de survie.
Un entrepreneur qui exécute un marché public mobilise ses fonds propres ou recourt à l’endettement bancaire, et pendant que l’administration retarde son paiement, les intérêts continuent de courir, les charges s’accumulent, les salaires doivent être versés et les fournisseurs doivent être payés. Le temps prend alors la dimension d’un coût économique réel, et lorsque l’État décide de différer le règlement d’une créance, il transfère les conséquences financières de son propre retard vers les acteurs les plus affaiblis de l’économie. Le système actuel privatise ainsi le coût de l’inefficacité publique car l’État conserve le bénéfice du temps, le citoyen en supporte le prix, et il existe là une profonde injustice distributive qui demeure largement absente du débat public.

Restaurer l’impersonnalité de l’État
L’expérience de plusieurs États européens montre pourtant qu’une autre voie est possible. En France comme en Belgique, la gestion des dépenses publiques repose sur une séparation stricte entre l’ordonnateur et le comptable, de sorte que celui qui décide de la dépense ne dispose pas du pouvoir discrétionnaire de paiement, et que le comptable public agit selon des règles préétablies et engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire lorsqu’il s’en écarte. Cette architecture institutionnelle repose sur la raison que l’argent public doit être protégé contre toute forme d’arbitraire hiérarchique. La force de ces systèmes réside moins dans la vertu supposée des agents que dans leur capacité à annihiler l’influence des préférences personnelles des responsables politiques.

C’est précisément ce qui manque aujourd’hui au débat congolais. La question n’est pas de savoir quel ministre a été le plus vertueux ni quelle administration est la plus compétente. La véritable question consiste à savoir comment rendre l’arbitraire impossible. À cet égard, le principe d’antériorité apparaît comme le critère le plus conforme aux exigences de la justice, car il ne tient compte ni du statut du créancier, ni de son influence, ni du montant de sa créance, mais repose sur une règle simple, intelligible et universelle : premier arrivé, premier servi.

Ce principe pourrait être renforcé par une dématérialisation intégrale du traitement des créances certifiées, une facture enregistrée dans le système recevant un horodatage infalsifiable et entrant automatiquement dans une file d’attente publique et consultable, tandis qu’un algorithme chargé d’appliquer l’ordre chronologique ne connaîtrait ni le nom du créancier ni ses relations, mais seulement une date. La machine deviendrait alors le gardien de l’impartialité administrative et constituerait le seul rempart véritable contre l’ego du ministre, contre les pressions des réseaux et contre les tentations clientélistes.

Une seconde réforme apparaît tout aussi nécessaire : l’introduction d’intérêts moratoires automatiques dès lors qu’une dette certifiée n’est pas payée dans un délai légal. Le temps est une richesse, et lorsqu’un créancier est contraint d’attendre plusieurs années, il subit un préjudice réel ; il est donc juste que ce coût soit supporté au moins en partie par celui qui en est responsable. La dette publique ne doit plus être perçue comme une faveur que l’administration accorde lorsqu’elle le souhaite ; elle doit être reconnue pour ce qu’elle est : une obligation née d’un service rendu.

Pour une vraie philosophie de l’action publique
Au fond, la question de la dette intérieure dépasse largement les finances publiques, car elle touche à la nature même de l’État et nous oblige à choisir entre deux modèles : le premier est celui de la faveur, de la dépendance et de la discrétion administrative et finalement de l’arbitraire ; le second est celui du droit, de l’égalité et de l’impersonnalité institutionnelle. Toute société finit par ressembler à la manière dont elle honore ses engagements, et c’est pourquoi la politique de paiement de la dette intérieure dépasse sa problématique comptable ; elle constitue un puissant révélateur de notre conception de la justice, de la responsabilité publique et de la dignité du citoyen face à l’État.

Une société juste ne se mesure pas à la manière dont elle traite les créanciers influents ou recommandés, mais à la manière dont elle traite celui qui ne possède ni réseau, ni protecteur, ni intermédiaire, mais seulement un droit. L’État moderne commence précisément là où la force du droit remplace enfin le droit de la force. La philosophie, comme la chouette de Minerve, ne prend son envol qu’au crépuscule, c’est-à-dire précisément lorsque les praticiens, absorbés par les impératifs techniques, ne voient plus les implications morales de leurs propres décisions.

Il est temps que la philosophie éclaire la gestion des finances publiques congolaises, que la justice pour tous devienne le principe fondateur de l’action publique, et que l’État congolais se reconnaisse dans ses obligations et honore sa parole, non pas quand cela l’arrange, mais quand cela s’impose. C’est à ce prix seulement que la confiance pourra renaître entre les citoyens et leurs institutions, et que la RDC pourra prétendre bâtir un État de droit digne de ce nom.

Léon ENGULU III