Votre heureuse nomination à la tête du ministère de la justice marque un tournant remarquable dans l’histoire politique de la République démocratique du Congo, vous avez eu le courage de dénoncer sans complaisance les dérives mafieuses, la corruption endémique et les travers d’une justice congolaise malade, qui ne contribue guère à l’affirmation de l’Etat de droit espéré par les Congolais.
A l’initiative du Président de la République Félix-Antoine Tshisekedi, vous avez lancé les Etats-généraux de la justice avec comme objectif de « contribuer à l’instauration effective de l’Etat de droit », et « élever la nation congolaise », en procédant « à des propositions de réformes juridiques et institutionnelles en vue d’élaborer et planifier l’amélioration du système judiciaire ».
En effet, l’évolution de l’organisation juridictionnelle de la République démocratique du Congo est nécessaire car inadaptée aux exigences d’une justice démocratique. Cette organisation juridictionnelle, ou pyramide juridictionnelle, héritée de la justice coloniale coercitive et d’une longue période de dictature répressive peu propice à l’affirmation des droits de l’homme, doit à présent être mise en conformité avec les droits fondamentaux et les libertés publiques garantis par la Constitution congolaise dans un Etat de droit guidé par l’idéal philosophique d’une justice égale pour tous. La réforme de l’ordre juridictionnel attendue par les Congolais doit garantir la qualité et l’égalité de traitement des justiciables pour le maintien de la paix sociale.
Comme vous le savez en votre qualité de praticien du droit, vous êtes avocat de profession, la construction de la pyramide juridictionnelle actuelle de la République démocratique du Congo, indépendant depuis le 30 juin 1960, a été une entreprise de longue haleine qui n’a vu l’apparition de la Cour Constitutionnelle qu’en en 2013 et celle du Conseil d’Etat et de la Cour de Cassation en 2018 conformément aux prescriptions de la Constitution de 2006.
Au cours de la lente édification de la pyramide juridictionnelle présentée dans la loi organique n°13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l’ordre judiciaire, on observe que les postures coloniales et dictatoriales de la justice congolaise n’ont pas été remises en question pour se conformer aux exigences de l’Etat de droit et de la justice démocratique. En effet, cette loi prévoit en son Titre II, Chapitre premier, les « Cours et Tribunaux répressifs », expression qui rappelle l’histoire coloniale et dictatoriale de la République démocratique du Congo au regard du fait que le but ultime du droit est de protéger les droits et les libertés fondamentales des personnes, la répression n’étant qu’un des moyens du droit et non une fin en soi, car le juste fonctionnement du droit est par essence dissuasif.
L’entendement répressif de la justice congolaise, exprimé en actes par une magistrature et d’un personnel judiciaire formés dans l’héritage de la période coloniale et de la période de dictature, contribue à l’apparition des maux que vous avez justement rappelés à la conscience nationale. Ces maux sont nombreux, particulièrement la mainmise du parquet sur les procédures judiciaires, des peines inappropriées et excessives ; la privatisation des dossiers ; la fabrication de faux jugements ; le rançonnement des justiciables ; la rétention de détenus et de prisonniers soumis à l’arbitraire ; l’imposition de transactions financières exorbitantes frappant les plus démunis et servant de viatiques aux opérateurs judiciaires ; la perception directe des frais et taxes de justice, faits contre lesquels vous avez pris une mesure de versement obligatoire dans le compte du Trésor.
Cet entendement répressif au regard des pouvoirs démesurés du parquet, conjugué à une pyramide juridictionnelle mal construite est la cause d’une surpopulation carcérale sans précédent dans toutes les prisons du pays, empêchant votre ministère de mener une politique pénitentiaire préventive et éducative assurant une réinsertion efficace des détenus et des condamnés. De longues détentions et des peines excessives infligées pour des infractions et délits de faible gravité enlèvent tout espoir de réinsertion et désolent les familles. Les droits des justiciables sont méconnus et leurs conseils judiciaires désarmés.
Face à cela la magistrature et le personnel judiciaire opposent des revendications fondées quant à des conditions de travail médiocres et des rémunérations insuffisantes, préoccupations qui doivent être rencontrées sans délais par le Budget de l’Etat. Mais la réforme de la justice ne peut se limiter aux solutions à apporter aux conditions de travail de la magistrature et du personnel judiciaire.
L’objectif des Etats-généraux auxquels vous avez invité les Congolais représentés par plus de cinq mille participants est l’instauration effective de l’Etat de droit, et l’Etat de droit est un concept philosophique, politique et juridique qui suppose et confirme la prééminence du droit sur le pouvoir politique et le respect par chacun de la hiérarchie des normes exprimée par la pyramide juridictionnelle. Cette pyramide est mal construite en République démocratique du Congo, en effet, la cohérence du système juridique ne peut être garantie que lorsque les sources du droit sont bien hiérarchisées et Hans Kelsen, théoricien de la pyramide juridictionnelle, affirme bien dans sa Théorie pure du droit que « l’ordre juridique n’est pas un système de normes juridiques placées toutes au même rang, mais un édifice à plusieurs étages superposés, une pyramide ou hiérarchie formée d’un certain nombre d’étages ou couches de normes juridiques ».
Monsieur le Ministre d’Etat, il est temps de faire le constat que notre édifice juridique est incohérent et inadapté à notre décentralisation territoriale, et que par conséquent suivant l’adage latin ex falso sequitur quodlibet, du faux il s’en suit n’importe quoi. Une hiérarchie des normes bien pensée doit être au centre de l’Etat de droit, axe fondamental de la politique nationale de la réforme du droit, examinée dans l’Atelier 1 des Etats-généraux consacré à l’Etat de droit, la Justice de qualité, l’accès au droit et à la justice, dont j’ai eu l’honneur d’être le communicateur. L’accès au droit dépend étroitement de la bonne construction de la pyramide juridictionnelle qui commence, nécessairement, par la réinstauration du tribunal de police qui a existé sous la Colonie comme point d’accès à la justice de proximité.
Or, la loi organique n°13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l’ordre judiciaire prévoit en son Titre II, De la compétence judiciaire, Chapitre I traitant des Cours et Tribunaux répressifs, les Tribunaux de paix, les Tribunaux de grande instance, les Cours d’appel et la Cour de cassation. Et dans les articles 85, 86, 87 et 88 de cette loi organique le législateur a cru bon de donner comme compétence matérielle pénale aux Tribunaux de paix de connaitre « des infractions punissables au maximum de cinq ans de servitude pénale principale et d’une peine d’amende, quel que soit son taux, ou de l’une de ces peines seulement. Lorsqu’un Tribunal de paix se déclare incompétent en raison du taux de la peine à appliquer, le jugement n’est susceptible d’aucun recours. Les Tribunaux de paix peuvent prendre des mesures d’internement de tout individu tombant sous l’application de la législation sur le vagabondage et la mendicité. Sans préjudice des dispositions de l’article 86 de la présente loi organique, les jugements rendus par les Tribunaux de paix sont susceptibles d’opposition et d’appelé ».
Et la même loi donne en son Chapitre II traitant des Cours et Tribunaux civils, des compétences civiles au tribunal de paix, et notamment « Les Tribunaux de paix connaissent de toute contestation portant sur le droit de la famille, les successions, les libéralités et les conflits fonciers collectifs ou individuels régis par la coutume. Ils connaissent de toutes les autres contestations susceptibles d’évaluation pour autant que leur valeur ne dépasse pas deux millions cinq cent mille francs congolais. Ils connaissent également de l’exécution des actes authentiques »
Monsieur le Ministre d’Etat, l’histoire du droit enseigne que la justice de paix n’est pas à l’origine, ni dans son esprit, fondamentalement répressive. En France, la justice de paix est créée par la Constituante de 1790 pour régler les affaires de la vie quotidienne, affaires mineures, et elle succède à la justice seigneuriale. Le juge de paix est élu, c’est un notable local, avant tout un conciliateur. Cette justice de paix est au premier chef une justice civile, qui se veut rapide et accessible à peu de frais, elle couvre les petits litiges. Une dérive pénale de cette justice de paix va apparaitre dans la première moitié du 20è siècle avec la complexification des matières judiciaires liées aux progrès techniques et scientifiques et aux évolutions sociales, lorsque face à l’augmentation des affaires le juge de paix commence dans certains ressorts à officier comme un tribunal de simple police et a collaborer avec le parquet.
C’est suite à cette dérive, contraire à l’esprit révolutionnaire de la justice de paix que les tribunaux de paix sont remplacés en France par le tribunal d’instance et le tribunal de grande instance en 1958. Historiquement les tribunaux d’instance apparaissent donc en France pour mettre un terme à la dérive pénale des tribunaux de paix, contraire à la philosophie de la justice de paix. En France avec la réforme du 1er janvier 2020 le tribunal d’instance et le tribunal de grande instance deviennent le tribunal judiciaire, subdivisé en chambres, dont le tribunal correctionnel. Le tribunal judiciaire devient la seule juridiction de première instance de droit commun en matière civile, commerciale et pénale. L’ancien tribunal d’instance devient le tribunal de proximité, comme chambre de proximité du tribunal judiciaire avec des compétences de justice de paix, notamment les affaires civiles ne dépassant pas 10000 euros et la conciliation. De ce fait, les tribunaux de proximité sont déchargés de toutes matières pénales conformément à l’esprit de la justice de paix.
En Suisse, le juge de paix, qui apparait durant la même période qu’en France, ne traite que de la justice civile n’impliquant pas de sommes importantes, de succession et de curatelle. En Belgique également le juge de paix est une juridiction civile de proximité présente dans les 187 cantons judiciaires belges, il ne traite pas d’affaires pénales. La justice de paix est distincte de la justice pénale en démocratie, régime dans lequel il doit être prévu des dispositifs de conciliation de proximité.
Monsieur le Ministre d’Etat, de la même manière, en République démocratique du Congo les tribunaux de paix ne devraient pas, en bonne administration de la justice, disposer de compétences pénales. C’est une grave contradiction, ils agissent de fait comme des tribunaux d’instance, et une réforme s’impose pour leur confier, outre les matières civiles de proximité, les affaires coutumières et les mécanismes alternatifs de règlement des conflits. Cette réforme libèrera les magistrats du parquet affectés aux tribunaux de paix et permettra leur affectation dans les cours et tribunaux nécessitant l’action du parquet et l’office du ministère public. Cette réforme permettra également d’améliorer les classements internationaux de la République démocratique du Congo, qui occupe la 138è place sur 148 pays dans le monde et 34è sur 34 pays en Afrique dans l’indice de l’Etat de droit du World Justice Project 2023. Ce classement indique que la Justice civile occupe la 132è place sur 142 dans le monde et la Justice pénale la 128è sur 142.
Ces faibles performances de la justice en République démocratique du Congo n’ont pas d’autre cause qu’une pyramide juridictionnelle peu compatible avec une justice démocratique, ainsi que la confusion des compétences de la justice de paix et de la justice pénale qui ne prend pas en compte l’exigence démocratique d’une justice de conciliation de proximité. La distinction entre justice de paix et justice pénale fera, sans aucun doute, remonter la République démocratique du Congo dans ce classement, et cette justice de proximité passera nécessairement par l’instauration du tribunal de Police animé par des juges professionnels non statutairement liés à la police nationale. Le tribunal de police sera compétent pour les contraventions et les infractions punissables de peines de prison n’excédant pas quelques jours ou de peines de substitution comme les travaux d’intérêt général.
Ces deux accès à la pyramide juridictionnelle par la proximité permettront, de désencombrer les mal-nommés tribunaux de grande instance, la petite instance n’étant pas explicitement déterminée par le législateur. La mise en place du tribunal de Police et la révision des compétences du tribunal de Paix imposent une révision de la compétence, de l’organisation et de la dénomination du Tribunal de Grande Instance qui prête à confusion. Cette révision suppose des innovations majeures, dont un changement de dénomination en Tribunal de Première Instance et sa subdivision en tribunal civil, correctionnel, de la jeunesse, de la famille et de l’application des peines. Ces innovations permettraient une spécialisation des magistrats du siège et du parquet susceptible de contribuer à l’amélioration du système juridique congolais, tant en matière de procédure que de prononcé. En effet, la non-spécialisation des magistrats, du personnel judiciaire et des auxiliaires de justice que sont les avocats et défenseurs judiciaires n’est pas propice à l’administration d’une justice de qualité. La spécialisation des acteurs judiciaires garanti leur efficacité et une meilleure administration de la justice.
La révision des compétences et de l’organisation du tribunal de grande instance en tribunal de première instance nécessite l’instauration du juge d’instruction assurant de manière indépendante une instruction à charge et à décharge dans l’intérêt des justiciables et de la société. Cette innovation réduira les compétences exorbitantes du parquet nées de la coercition coloniale et perpétuées par l’oppression dictatoriale, mais aussi des auditeurs militaires dont les actes ne sont pas contrôlés. Cette réorganisation de la procédure pénale en première instance devrait également comporter l’instauration du juge d’application des peines en vue de prévenir et d’éviter l’engorgement des prisons et d’assurer une exécution équilibrée des peines avec des mesures éducatives et de réinsertion. L’introduction du juge d’application des peines s’impose dans le contexte judiciaire de la République démocratique du Congo, caractérisé par des maintiens en détention arbitraires et souvent sans fondements juridiques. Corollairement l’engagement de la responsabilité pénale de l’administration pénitentiaire et des directeurs de prison complices de ces détentions illégales devrait être envisagée, avec une collaboration renforcée entre cette administration et le juge d’application des peines. Une école nationale d’administration pénitentiaire assurant la formation de gardes pénitentiaires non policiers est une priorité.
Monsieur le Ministre d’Etat, la pyramide juridictionnelle de la République démocratique du Congo doit tenir compte de la décentralisation en proposant une justice de proximité, efficace, rapide et peu onéreuse. Le redéploiement des Cours d’appel permettrait de rencontrer une préoccupation majeure de la population exprimée lors des Etats-généraux de novembre 2024 afin d’assurer une justice plus diligente et plus accessible, compte tenu du délabrement des moyens de communication dans les provinces. Il convient ainsi de redéployer les Cours d’appel dont le nombre est manifestement insuffisant.
A titre d’exemple, la province du Kongo Central dont la superficie est de 55.000 km² soit environ deux fois celle de la Belgique avec une population de 5.500.000 millions d’habitants ne comporte qu’une cour d’appel à Matadi. Comparativement la Belgique, moitié moins grande et trois fois plus étendue que la commune kinoise de Maluku comprend cinq cours d’appel. Ce redéploiement permettrait d’établir une cour d’appel pour trois territoires dans le contexte de la décentralisation et de l’autonomie fonctionnelle des provinces. Dans le cas du Kongo Central les trois territoires de Seke-Banza, Lukula et Tshela, la ville de Boma et le territoire de Muanda, les territoires de Mbanza-Ngungu, Luozi et Songololo et les territoires de Kasangulu, Madimba et Kimvula pourraient être pris en charge par quatre cours d’appel.
Ces réformes sont indispensables pour assurer un meilleur accès au droit et à la justice, mais elles n’iront pas sans une réflexion approfondie sur les missions judiciaires de la Police Nationale Congolaise, qui doit comporter en son sein une police judiciaire, le système congolais devant renoncer à la notion de police judiciaire du parquet. La police judiciaire attachée aux différences juridictions devrait avoir pour missions de réaliser les enquêtes et de collecter des preuves, d’interroger témoins et suspects et de réaliser les perquisitions en collaboration avec le juge d’instruction qui dirige les enquêtes en s’assurant que les procédures sont suivies dans le respect des droits des personnes concernées. Il appartient normalement à la police judiciaire de transmettre les dossiers d’enquête aux instances appropriées qui décident des suites à donner, classement ou poursuites. En cas de mise à l’instruction c’est le juge d’instruction qui doit superviser l’enquête.
La police nationale congolaise doit également, dans le cadre de la décentralisation, créer des polices communales regroupant une, deux ou trois communes selon leurs superficies et leurs paramètres démographiques. L’indispensable police communale a pour mission principale d’assurer la sécurité et le bien-être au sein d’une commune ou d’une communauté de communes en maintenant l’ordre public, en prévenant la criminalité, en assurant la sécurité routière, les interventions d’urgence, le contrôle de la réglementation communale, la lutte contre la délinquance, la médiation de proximité, la protection des personnes vulnérables et la sensibilisation et l’éducation de la population sur les questions de sécurité. La police communale collabore avec les services sociaux, les écoles et les associations pour mettre en place une approche intégrée de la sécurité. La création de polices communales est essentielle au niveau local dans le cadre de la décentralisation pour garantir la sécurité et le bien-être des citoyens tout en favorisant le dialogue et la prévention.
Ces réformes étant adoptées, l’accès au droit et à la justice devra prévoir des mécanismes d’aide aux justiciables par le vote d’une loi sur l’aide juridique et une loi réformant l’administration pénitentiaire, en tenant compte des personnes vivant avec handicap. La rémunération des conseils commis d’office, l’assistance aux indigents et personnes vulnérables, l’aide juridictionnelle pour la signification et l’exécution des décisions de justice, la réglementation des conditions de tenue des audiences foraines et l’encadrement de l’exécution des décisions de justice par une juridiction spécialisée sont autant de priorités, ainsi que la suppression des vetos et des visas des chefs d’office et des chefs de juridictions pour assurer la responsabilité indépendante des magistrats du siège et du parquet.
Enfin, Monsieur le Ministre d’Etat, je crois utile d’attirer votre bienveillante attention sur le rôle et les missions du Mécanisme National de Suivi créé par l’ordonnance n° n°13/020 du 13 mai 2013, dont vous êtes membre du Comité de Pilotage, pour la mise en œuvre des engagements souscrits par la République démocratique du Congo aux termes de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba du 16 juillet 2012. Les Gouvernements de la région ont pris l’engagement de faciliter l’administration de la justice par le biais de la coopération judiciaire, notamment à travers l’application des protocoles de la CIRGL sur la coopération judiciaire, et la mise en place d’une coopération judiciaire régionale. L’Accord-cadre d’Addis-Abeba reste un cadre d’intervention privilégié des partenaires techniques et financiers de la RDC, particulièrement pour l’appui à la réforme de la justice que vous avez initiée.
par
Léon ENGULU III
Agrégé de la Faculté de Philosophie de l’ULBruxelles
Ingénieur agronome de l’ISEA-Tshela,
Ancien Coordonnateur intérimaire du Mécanisme National de Suivi, Présidence de la République, chargé de la préparation et du suivi des réformes, avec rang de vice-ministre
Communicateur aux Etats-généraux de la Justice, Novembre 2024.
Kinshasa, le 21 novembre 2024
